Warszawskie Biuro - Warsaw Office


Co mamy zrobić, by „szara strefa” Europy stała się mniej szara?

Co mamy zrobić, by „szara strefa” Europy stała się mniej szara?

Photo: Mstyslav Chernov

Karta Bałtycka i Adriatycka, podpisane z USA, mogą stać się wzorcem dla włączenia Ukrainy, Gruzji, Mołdawii i Azerbejdżanu do tymczasowej wielostronnej struktury bezpieczeństwa

Jest znamienne, w jak dużym stopniu obecność organizacji międzynarodowych na obszarze postsowieckim w Europie Środkowo-Wschodniej i na Kaukazie Południowym zbiega się z integralnością terytorialną państw regionu. W Europie Wschodniej trwa konfrontacja dwóch dużych bloków: NATO i UE po jednej stronie oraz Organizacji Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym (OUBZ) i Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej (EUG) z drugiej. Te cztery państwa - Gruzja, Ukraina, Azerbejdżan i Mołdawia (GUAM) - które nie są członkami żadnej z tych dwóch koalicji, obecnie nie kontrolują w pełni swoich terytoriów. Z kolei w pełni poszanowane są uznane międzynarodowo granice Estonii i Łotwy, członków NATO i UE w których znajdują się duże mniejszości rosyjskie i w których obowiązują bardziej restrykcyjne ustawy o obywatelstwie niż w krajach GUAM, podobnie jak granice słabych gospodarczo krajów członkowskich OUBZ i EUG, takich jak Białoruś i Armenia.

W Górskim Karabachu, Naddniestrzu, Abchazji i Osetii Południowej oraz w rejonie donieckim na Ukrainie powstało zaś sześć nieuznanych pseudo-państw, z bezpośrednim lub, w przypadku Karabachu, pośrednim wsparciem ze strony Kremla. Krym został zaś po prostu zaanektowany przez Rosję. Z punktu widzenia Moskwy ukraiński półwysep od marca 2014 r. stał się zwykłym regionem Federacji Rosyjskiej. Od samego początku interpretacja ta jest odrzucana w wielu międzynarodowych dokumentach, w tym ONZ, OBWE i Rady Europy - organizacji, których pełnoprawnym członkiem Rosja, a wcześniej Związek Sowiecki, jest od wielu lat.

Niedziałające sojusze w Europie Wschodniej

Perspektywy dalszego rozszerzenia UE i NATO na wschód są niejasne. ONZ, OBWE i Rada Europy, pomimo wyraźnych deklaracji potępiających rosyjską ekspansję, również dowiodły, że są niezdolne do rozwiązania podstawowego problemu „szarej strefy” Europy Wschodniej – kwestii bezpieczeństwa. Oznacza to, że region GUAM pozostanie źródłem niestabilności na najbliższe lata.

Z pewnością jednak w ciągu ostatnich dwóch dekad istniały różne wielonarodowe struktury, zaprojektowane właśnie po to, aby zwiększyć a współpracę i stabilność w Europie Środkowo-Wschodniej i na Kaukazie Południowym. Wśród nich należy wymienić:

Jednak te fora czy struktury, są albo zbyt słabe, jak np. GUAM, WDW czy BSS, albo mają zbyt krótki żywot, aby uczynić region bezpieczniejszym. Inne inicjatywy są wprawdzie w miarę dynamiczne, ale ale nie obejmują, tak jak jest to w przypadku B9 i 3SI, żadnego z najbardziej narażonych krajów „szarej strefy”. Istotnie, do dwóch ostatnich projektów celowo nie zaproszono czterech państw GUAM.

Partnerstwo Wschodnie UE może się pochwalić wymiernymi efektami - w 2014 r. zawarto imponujące umowy stowarzyszeniowe z trzema spośród czterech krajów „szarej strefy”: Gruzji, Ukrainy i Mołdawii. Umowy te zawierają wyjątkowo obszerne regulacje dotyczące kwestii bezpieczeństwa i obrony. Jednak UE – z wyjątkiem niektórych jej członków, takich jak Polska, Wielkiej Brytania i Litwa - nie wdrożyła działań mających na celu napełnienie tych przepisów treścią poza ogólnym wsparciem finansowym i technicznym. Od czasu ratyfikacji tych trzech umów przez wszystkie państwa członkowskie Unii i przez Parlament Europejski w 2014 r., Tbilisi, Kijów i Kiszyniów cieszą się jedynie bardzo ograniczonym wsparciem militarnym ze strony Brukseli.

Co gorsza, po wprowadzeniu sankcji w reakcji na atak Rosji na Ukrainę kilka państw członkowskich UE zaczęło powoli odbudowywać, w taki czy inny sposób, swoje stosunki gospodarcze i dyplomatyczne z Moskwą. Najbardziej skandaliczną taką próbą jest budowa tak zwanego gazociągu Nord Stream 2 przez Morze Bałtyckie. Kreml zainicjował ten projekt specjalnie po to, aby zmniejszyć swoją zależność od ukraińskiego systemu przesyłu gazu albo wręcz wyeliminować ją, a tym samym uzyskać zdecydowanie większą swobodę w podejmowaniu decyzji o ewentualnej przyszłej eskalacji konfliktu na Ukrainie.

Stany Zjednoczone są niezbędna siłą w Europie Wschodniej

Zawstydzająca historia budowania instytucji ponadnarodowych w Europie Wschodniej w ciągu ostatniego ćwierćwiecza pokazuje, że USA muszą się w końcu zaangażować w ten proces. Nie tylko dla zachodnioeuropejskiej, ale także dla wschodnioeuropejskiej stabilności politycznej zaangażowanie się Waszyngtonu było i jest kluczowe. Bardzo wyraźnie ilustrują tę tezę np. Karty: Bałtycką i Adriatycką podpisane przez Stany Zjednoczone z różnymi krajami postkomunistycznymi odpowiednio w 1998 i 2003 r., które miały na celu przygotowanie tych państw do członkostwa w NATO. Po zawarciu sojuszu  z USA, w ramach Karty Bałtyckiej, Łotwa, Litwa i Estonia wstąpiły do NATO w 2004 roku.

Również na Bałkanach Zachodnich Karta Adriatycka Stanów Zjednoczonych dokonała tego, co uznano by dwadzieścia lat temu za cud. W 2009 roku Chorwacja, państwo, które nie istniało dwie dekady wcześniej, oraz Albania, która niegdyś była jedną z najbardziej brutalnych dyktatur komunistycznych w Europie, zostały członkami NATO. W 2017 r. Czarnogóra, która była bombardowana przez samoloty NATO niecałe dwadzieścia lat wcześniej, została 29. członkiem NATO. Obecnie zaś Macedonia oraz Bośnia i Hercegowina przygotowują się do wstąpienia do Sojuszu. (Serbia, co prawda, jest tylko kandydatem do członkostwa w UE, nie będąc sygnatariuszem, lecz tylko obserwatorem Karty Adriatyckiej. Jest jednak prawdopodobne, że Serbia ostatecznie złoży wniosek o członkostwo w NATO, gdy przystąpi do UE oraz gdy wszystkie pozostałe państwa bałkańskie staną się pełnoprawnymi członkami Sojuszu).

Już w 2008 r. Gruzja i Ukraina złożyły oficjalne wnioski o objęcie Planem działań na rzecz członkostwa w NATO. Chociaż wnioski te zostały odrzucone, w deklaracji ze Szczytu w Bukareszcie z 3 kwietnia 2008 r. 26 ówczesnych państw członkowskich przyjęło z zadowoleniem „ukraińskie i gruzińskie aspiracje euroatlantyckie do członkostwa w NATO. Ustaliliśmy dziś, że kraje te staną się członkami NATO.” Ambiwalentny status Gruzji i Ukrainy jako oficjalnych przyszłych członków NATO, ale bez map drogowych do faktycznej akcesji do Sojuszu, był jednym z decydujących powodów rosyjskiej okupacji Abchazji i Osetii Południowej w 2008 r., a także Krymu i wschodniego Donbasu w 2014 r. Ekspansja Rosji z kolei spowodowała znaczny wzrost obaw wewnątrz Sojuszu odnośnie do jego dalszego rozszerzania i wywołała impas w sprawie akcesji dla Ukrainy i Gruzji. Główna nauka z historii państw postkomunistycznych polega jednak na tym, że niejasność polityczna i instytucjonalna generuje niestabilność i regres, podczas gdy jednoznaczność i struktura organizacyjna zwiększają bezpieczeństwo i sprzyjają rozwojowi.

Na drodze do Karty USA z państwami GUAM

Stany Zjednoczone częściowo wyciągnęły wnioski z wcześniejszych sukcesów i katastrofy z sierpnia 2008 roku - wojny rosyjsko-gruzińskiej. W grudniu 2008 roku została podpisana dwustronna Karta o strategicznym partnerstwie z Ukrainą, a w styczniu 2009 roku z Gruzją. Strony w tych dwóch kartach zadeklarowały, że wspierają integrację Ukrainy i Gruzji do europejskich i euroatlantyckich struktur bezpieczeństwa i współpracy, jak również współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa i przygotowań tych krajów do członkostwa w NATO. Te dwa nowe dokumenty nie wysłały jednak dostatecznego sygnału dla Rosji. Pozostały one w dużej mierze nieznane nawet dla opinii publicznej trzech państw-sygnatariuszy.

Wobec tego dzisiaj nieodzowną potrzebą jest przekształcenie obecnych dwóch bilateralnych kart Stanów Zjednoczonych w większy quasi-sojusz. Nowa wielostronna karta powinna demonstracyjnie łączyć USA z trzema stowarzyszonymi z UE wschodnimi partnerami: Gruzją, Mołdawią i Ukrainą, a być może także z Azerbejdżanem. Taka tymczasowa para-koalicja mogłaby zwiększyć znaczenie GUAM, istniejącego już od 2001 roku, biorąc za wzór kartę bałtycką i adriatycką, a może nawet wykraczać poza nie.

Takie pomysły zrodziły się już wcześniej. Na przykład w 2009 r. podczas spotkania 29 ministrów spraw zagranicznych krajów adriatyckich, bałtyckich oraz USA w Rydze szef litewskiego MSZ Vygaudas Ušackas wezwał do dalszego rozszerzania NATO. Zaproponował on, aby zaprosić na takie spotkania ministrów także przedstawicieli Ukrainy i Gruzji. Oświadczył, że „Ukraina i Gruzja, które aspirują do NATO, mogą wykorzystać nasze doświadczenie w przeprowadzaniu reform wojskowych, politycznych i gospodarczych”.

Nowa wielostronna Karta z USA dla Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego nie będzie oferować krajom GUAM takiej samej ochrony, jaką zapewnia artykuł 5 Traktatu Waszyngtońskiego członkom NATO. Najprawdopodobniej amerykańskie zapewnienia w takim dokumencie byłyby znacznie słabsze niż te przyznane takim krajom, jak Korea Południowa czy Izrael. Mimo to, Karta US-GUAM mogłaby zapewnić elementarną strukturę organizacyjną dla „szarej strefy” Europy Wschodniej, dopóki kraje te nie staną się członkami UE, NATO lub innych odpowiednich instytucji międzynarodowych, które należycie włączą je do międzynarodowego systemu bezpieczeństwa. Nawet bardzo ostrożnie sformułowana multilateralna Karta między Waszyngtonem, Kijowem, Kiszyniowem, Tbilisi i BAKU miałaby znaczną siłę symboliczną, zwiększyłaby bezpieczeństwo ogólnoeuropejskie i podniosłaby dla Moskwy koszt ewentualnej dalszej eskalacji w krajach GUAM. Istnieją, jednak, co najmniej trzy wątpliwości związane z implementacją takiego projektu. Po pierwsze, USA raczej nie zgodzą się na obietnicę udzielenia pomocy tym krajom w odzyskaniu utraconych terenów. Ostateczne odzyskanie wszystkich siedmiu separatystycznych regionów to główne tematy ukraińskiego, mołdawskiego, gruzińskiego i azerskiego dyskursu politycznego. Dlatego Waszyngton powinien od początku wyjaśnić, że zwrot wszystkich siedmiu obszarów pod kontrolę krajów GUAM nie jest zadaniem Karty.

Po drugie, Azerbejdżan nie zgłosił zamiarów przystąpienia do NATO, a Mołdawia w swojej obecnej Konstytucji z 1994 r. określiła swój status jako kraju pozablokowego. Dlatego Karta powinna uznać kwestię przyszłego przystąpienia państw sygnatariuszy do NATO i UE za otwartą - lub nawet całkowicie zignorować tę kwestię. Paradoksalnie, właśnie Mołdawia i Azerbejdżan mają wyjątkowo ścisłe powiązania polityczne, gospodarcze i etniczno-lingwistyczne z bliskimi im, dużymi państwami członkowskimi NATO – odpowiednio z Rumunią i Turcją. Natomiast Gruzja i Ukraina nie mają porównywalnie bliskich stosunków z jakimkolwiek krajem zachodnim (do niedawna bliskie relacje Polski i Ukrainy uległy w ostatnich latach pogorszeniu z powodu sporów wokół pamięci historycznej). Ponadto Azerbejdżan ma od 2010 r. podpisany Traktat o wzajemnej pomocy z Turcją, który przynajmniej formalnie zapewnia Baku daleko idące gwarancje bezpieczeństwa od państwa członkowskiego NATO.

Po trzecie, Azerbejdżan, w przeciwieństwie do Gruzji, Ukrainy i Mołdawii, nie tylko nie ma dużej umowy stowarzyszeniowej z UE, ale jest także, w przeciwieństwie do pozostałych trzech, państwem autorytarnym. Karta musiałaby zatem ostrożnie formułować swoje standardy polityczne. Wsparcie dla Azerbejdżanu może być postrzegane jako sprzeczne z ogólnymi celami polityki zagranicznej Stanów Zjednoczonych. Nie można jednak zapominać, że pewien brak konsekwencji nie jest niczym niezwykłym dla zachodnich inicjatyw geopolitycznych. Azerbejdżan bierze między innymi pełny udział w unijnym programie Partnerstwa Wschodniego od 2009 r., dzięki czemu korzysta ze wsparcia finansowego Brukseli. Państwa członkowskie NATO, Polska, Węgry, a zwłaszcza Turcja, doświadczyły ostatnio poważnych trudności w rozwoju politycznym, które sprawiają, iż wątpliwy jest ich status jako w pełni liberalnych demokracji.

Pomimo takich zastrzeżeń, Karta US-GUAM, na wzór Karty Bałtyckiej i Adriatyckiej, byłaby niewielkim, ale symbolicznie ważnym krokiem w stronę wyższego poziomu bezpieczeństwa Europy Wschodniej. Byłoby to zarazem demonstracyjne wsparcie Europejskiej polityki sąsiedztwa Brukseli, a zwłaszcza inicjatywy Partnerstwa Wschodniego. Nie zapewniając na razie kompleksowego rozwiązania kwestii bezpieczeństwa w Europie Środkowo-Wschodniej i na Kaukazie Południowym, Karta sprzyjałaby zmniejszaniu się szarości w europejskiej, postsowieckiej „szarej strefie”.

Iryna Vereshchuk jest prezesem Międzynarodowego Ośrodka Badań Bałtycko-Czarnomorskich i Praktyk Konsensualnych, angażującego szereg byłych głów państw i szefów rządów krajów postkomunistycznych.

Andreas Umland jest ekspertem w Instytucie Współpracy Euroatlantyckiej w Kijowie oraz głównymredaktorem serii książek ibidem-Verlag „Soviet and Post-Soviet Politics and Society”, dystrybuowanych przez Columbia University Press.

comments powered by Disqus