Portogallo: un buon europeo in cerca di amici

La geografia può essere allo stesso tempo una fortuna e una sfortuna. Il Portogallo, situato all’estremità sud-occidentale del continente europeo, si affaccia sull’Oceano Atlantico e gode di un passato storico come una delle maggiori potenze navali europee – una storia di ambizione e di impatto a livello mondiale risalente al quindicesimo e sedicesimo secolo. Nell’odierna Unione europea, tuttavia, il Portogallo deve lavorare più sodo di ogni altro stato membro UE per sottrarsi dagli eventuali svantaggi di appartenere alla periferia geografica dell’Europa.

Politicamente parlando, il Portogallo si colloca nel cuore dell’integrazione europea. Godendo di una buona maggioranza in fermo sostegno dell’adesione all’EU (il paese è diventato membro nel 1986), il Portogallo ha adottato la moneta unica sin da subito, ed è anche membro dell’Area Schengen. Nel corso degli ultimi decenni, il paese è stato determinante per influenzare le politiche UE in diversi modi: si pensi al moribondo Trattato di Lisbona che è stato salvato sotto il mandato portoghese alla presidenza UE nel 2007, o alla “Strategia Lisbona” per la crescita e la competitività, già in parte ideata durante la precedente presidenza del 2000 (sotto il primo ministro António Guterres, attualmente Segretario Generale delle Nazioni Unite). Si consideri, ad esempio, l’operato di António Vitorino (attualmente Direttore Generale dell’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni) come Commissario europeo per la DG Migrazione e Affari Interni durante la Commissione Prodi (1999-2004), che diede forma ai primi anni di questa nuova politica UE. Infine, si pensi ai due successivi mandati di José Manuel Barroso come Presidente della Commissione europea (2004-2009, 2010-2014). A livello UE, il Portogallo ha saputo mettersi in vista nel corso degli anni, e, mentre affrontava una difficile crisi finanziaria e diventava parte di un programma di salvataggio tra il 2010 e il 2014, è successivamente riuscito a voltare pagina.

È interessante notare come, il Portogallo sia uno di quei paesi dove la crisi del passato non ha portato al trambusto politico e all’ascesa delle forze populiste.

E anzi, il paese in sé è abbastanza soddisfatto del suo complessivo impegno UE. Interrogati sulla volontà di impegnarsi alla realizzazione di una maggiore integrazione europea (“più Europa”) nel sondaggio ECFR rivolto ad un gruppo di esperti e decisori politici in Europa, i rappresentanti portoghesi hanno classificato il proprio paese come fortemente devoto all’integrazione europea; la Francia è l’unico paese che considerano essere più impegnato e, in modo interessante, classificano la Germania al di sotto della Francia su questo argomento. Inoltre, gli intervistati portoghesi hanno posizionato il proprio paese tra quelli che esercitano un’influenza totale nell’UE, ma nessun altro gruppo nel sondaggio ha condiviso questa visione.

Nonostante la sua fiducia, che contribuisce a far sentire la voce del paese nell’UE, e la sua buona performance a Bruxelles, il sondaggio di ECFR svela come il Portogallo possieda poca possibilità di scelta quando si tratta di individuare quei paesi con cui formare coalizioni e lavorare a stretto contatto. Nel contesto politico attuale dell’UE, caratterizzato da un predominante assetto intergovernativo, questo particolare è chiaramente qualcosa su cui il Portogallo deve lavorare. Secondo i dati raccolti nell’ultima edizione del sondaggio, per Lisbona vi è un unico reale partner chiave con cui poter collaborare nell’UE: la Spagna. Questo è chiaramente un risultato della sua posizione geografica, e non è tuttavia abbastanza per collocarsi tra i veri motori delle politiche UE. Se Madrid fosse un attore protagonista a livello europeo, con un peso paragonabile a quello di Francia, Germania o Paesi Bassi, quella del Portogallo potrebbe essere una strategia intelligente. Ma, al momento, non è questo il caso, dato che la Spagna è al di sotto delle sue possibilità. Ebbene, per Lisbona, Madrid è l’interlocutore più importante fra gli altri 27 stati membri; lo dimostrano le risposte del sondaggio in merito ai quesiti sulla frequenza dei contatti, della loro reattività e degli interessi condivisi. Il rapporto con la Spagna è reciproco: Madrid stessa ritiene il Portogallo un suo importante partner e lo considera lo stato membro UE più reattivo.

Anche Francia e Italia sono importanti partner per il Portogallo. Nel complesso, Lisbona si rapporta molto di più con Parigi che non con Berlino, ma è piuttosto una relazione unilaterale. La visione degli intervistati francesi rivela di fatti come Parigi sia abbastanza cooperativa nei confronti di Lisbona ma che le sue priorità reali si spostano verso altre capitali UE. L’Italia è un altro stato membro UE raggiunto facilmente dal radar portoghese, con cui emergono stretti rapporti e interessi condivisi. Tuttavia, ancora una volta, la risposta dell’Italia dimostra come anche qui si tratti di una relazione non corrisposta.

Ciò che stupisce, è che sembra esserci un nuovo sviluppo nelle relazioni tra Lisbona e Londra. Se si paragonano le conclusioni dell’ultimo sondaggio ECFR 2018 con le conclusioni dell’edizione 2016, le più recenti mostrano un crescente interesse del Portogallo per il Regno Unito. Ciò chiaramente accade in quanto gli interessi del Portogallo sono fortemente colpiti dalla Brexit, definita dall’esperta portoghese Lívia Franco già in un’analisi ECFR del 2015, come “vere brutte notizie per il Portogallo”. La comunità di lavoratori portoghesi è la quinta più grande della Gran Bretagna, e, offendo una prospettiva più strategica, la Franco evidenzia come “per più di otto secoli e malgrado il regime politico del paese, una stretta cooperazione politica ed economica con la Gran Bretagna sia stata centrale alla politica estera del Portogallo”. Questi legami risalgono a un trattato firmato già nel 1386.

Tradizionalmente, il Portogallo è anche stato un leale sostenitore della NATO, collocandosi sul suo versante meridionale. Per questo motivo, il paese ha inizialmente esitato ad aderire alla Cooperazione strutturata permanente (PESCO), l’iniziativa dell’Unione europea nell’ambito della Politica di sicurezza e difesa comune avviata nel 2017. La sicurezza è, con ogni probabilità, un’altra area in cui gli interessi di Lisbona e Londra convergono. Queste aree di interesse spiegano perché, in tale periodo di forte incertezza dovuta alla dipartita del Regno Unito dall’UE, il Portogallo si stia sempre più interessando a Londra. Dopo Spagna, Francia e Germania, il Regno Unito è il quarto paese con cui il Portogallo intrattiene contatti (nonostante i numeri sia decisamente più bassi). Gli intervistati portoghesi condividono un certo numero di interessi con il Regno Unito che corrispondo agli interessi condivisi con Berlino. Tuttavia, questo interesse di Lisbona verso ciò che è inglese non è reciproco. Il Portogallo considera, entro una certa misura, il Regno Unito come un suo partner, ma i dati ECFR suggeriscono che, dalla prospettiva di Lisbona, Londra potrebbe essere molto più cooperativa.

Quando si tratta delle priorità del Portogallo in merito alle politiche per i prossimi cinque anni, gli intervistati portoghesi danno massima priorità alla ‘governance dell’Eurozona e alla politica fiscale comune’. Di nuovo, vi è un alto grado di convergenza con gli intervistati spagnoli e entrambi i paesi si considerano partner importanti in quest’area. A considerare la governance dell’Eurozona un’importante priorità sono anche gli intervistati di Francia, Germania e Italia. Ciononostante, quando si tratta di trovare partner con cui avanzare un’agenda comune, il Portogallo non rientra fra le prime scelte di questi paesi. Le dimensioni qui contano sicuramente, ma il Portogallo potrebbe essere più ambizioso ed aspirare a giocare un ruolo più importante tra i “grandi quattro” dell’Eurozona, soprattutto dato che tre di questi (eccezion fatta per la Germania) lo hanno per lo più sotto il proprio radar.

Il Portogallo, forte della propria eredità passata in merito a questioni fondamentali di integrazione europea, potrebbe, ad esempio, aiutare a portare avanti una riforma dell’Eurozona. Lisbona, con ogni probabilità, troverà più facile suscitare l’interesse di Parigi piuttosto che di Berlino. Per questo, il Portogallo dovrebbe cercare di aumentare la propria influenza in Germania, l’altro paese chiave quando si tratta di dar vita ad una riforma dell’agenda dell’Eurozona. Il subentro del Portogallo alla Germania nella presidenza UE a partire dalla metà del 2021, presenta una reale opportunità di rafforzare i legami con Berlino.

Nel frattempo, a Berlino i preparativi per la presidenza del 2020 sono già avviati.

Il contesto transatlantico in continua evoluzione suggerisce ulteriormente che l’intesa con Berlino in tema di sicurezza europea possa essere la strada giusta per catturare il suo interesse. Attualmente, a predominare gli interessi di Berlino vi sono il rafforzamento del pilastro europeo della NATO e il lancio della PESCO nel contesto europeo. Come già detto, il Portogallo ha inizialmente mostrato titubanza nell’aderire alla PESCO, fattore più esattamente dovuto alla sua forte affiliazione alla NATO, ma ha infine deciso di aderirvi in modo tale da evitare di trovarsi, in futuro, al di fuori di un’importante area di cooperazione UE. Per il paese è infatti estremamente consigliato rimanere nel fulcro dell’integrazione europea per controbilanciare la sua posizione geografica periferica. 

Infine, vi è un altro aspetto della politica estera portoghese che potrebbe interessare Berlino: i legami di Lisbona con Londra. Il Portogallo si potrebbe presentare come un ponte a copertura del vuoto tra Regno Unito e UE una volta che la Brexit sarà diventata realtà, in particolare per ciò che riguarda la questione della sicurezza europea.