Future Shape of Europe : vers des coopérations plus flexibles

Les attitudes des gouvernements européens se déplacent clairement vers une coopération flexible.

Le débat autour de la flexibilité est aussi vieux que l’Union elle-même, et l’efficacité de plus en plus évidente de petits groupes est compensée par ceux qui s’inquiètent du risque que la flexibilité minimise la cohésion européenne et encourage la désintégration de l’Union.

Afin d’atténuer cette tension, les gouvernements européens ont, au cours du quart de siècle passé, fait des efforts pour incorporer la flexibilité dans les traités européens eux-mêmes, avec des instruments tels que la « coopération renforcée » ou la « coopération structurée permanente » (CSP). Cependant, les deux impliquent des cadres rigides et ont donc été très peu – et dans le cas de la CSP, jamais – utilisés.

Mais, l’UE faisant face à des pressions internes et externes qui pourraient mettre en cause sa survie même, le débat autour de la flexibilité a refait surface comme enjeu fondamental. En février, Angela Merkel a déclaré qu’il « y aurait aussi une Union européenne à différentes vitesses ». En mars, le président de la Commission Jean-Claude Juncker a présenté un Livre blanc qui envisageait une plus grande flexibilité comme l’un des cinq scénarios potentiels pour l’UE. Et le 6 mars, les dirigeants de la France, de l’Allemagne, de l’Italie et de l’Espagne ont exprimé leur conviction que différentes vitesses pourraient calmer les inquiétudes des citoyens sur la valeur de l’action collective.

Dans ce contexte, l’équipe de recherche de l’ECFR a réalisé plus de cent entretiens avec des décideurs politiques et des experts issus d’universités et de think-tanks à travers les 28 Etats membres pour explorer les changements d’attitudes vers la flexibilité.

L’étude « Future Shape of Europe : Comment l’UE peut-elle ployer sans rompre » a fait émerger un appétit très net pour une coopération plus flexible. Seuls le Danemark, la Grèce, Chypre et le Luxembourg ont émis de fortes réserves à l’encontre de cette flexibilité accrue. En ce qui concerne les motivations pour la poursuite de la flexibilité, les trois quarts des pays ont insisté sur le besoin de prouver les bénéfices d’une action collective européenne dans un contexte où la confiance dans l’UE est au plus bas.

Toutefois, en ce qui concerne le type de coopération flexible qui serait mise en place, une contradiction émerge. Près des quatre cinquièmes des pays sont en faveur d’une « coopération fondée sur des instruments prévus dans les traités européens », malgré les contraintes institutionnelles qu’ils impliquent. Cela semble provenir de la compréhension de la nature potentiellement controversée de la flexibilité et d’une préférence conservatrice pour la forme la moins controversée.

Une autre contradiction réside dans le fait que la Hongrie, la Pologne et le Royaume-Uni sont tous trois en faveur de la flexibilité, mais pour des raisons différentes. Alors que d’autres Etats membres voient la flexibilité comme un moyen de restaurer la confiance dans la coopération multilatérale, les trois « rebelles » y voient la possibilité d’un usage en faveur de leur approche transactionnelle et pragmatique de l’UE, ainsi que pour renforcer leur souveraineté nationale.

« Il y a un changement dans les mentalités en place dans les capitales européennes », affirme l’auteur du rapport, Almüt Moller, directrice du bureau de Berlin de l’ECFR. « Alors que l’imminence du Brexit est un signe clair de désintégration, et que la pression provenant à la fois de l’intérieur et de l’extérieur de l’UE s’accentue, une majorité des Etats membres est plus encline à prendre le risque de différentes vitesses. De façon ironique, cette option est désormais de plus en plus perçue comme un moyen de combattre une désintégration et non pas comme un facteur accélérateur. »

Josef Janning, un collègue d’Almüt Moller, ajoute que « sous une pression grandissante, les Etats membres commencent à montrer le signe d’une ouverture à des initiatives en dehors des traités de type Schengen. »

Almüt Moller, directrice du bureau de Berlin de l’ECFR, est disponible pour des commentaires. Pour un entretien, vous pouvez joindre Wiebke Ewering, chargée de communication, à l’adresse mail suivante : [email protected].

Cette étude fait partie du projet Rethink: Europe, soutenu par Stiftung Mercator et une initiative de l’ECFR.