« L’Allemagne devra prendre une décision fondamentale en accord avec ses partenaires pour donner à l’Europe une nouvelle orientation »

L’Allemagne faisait autrefois tomber les murs, pour ce qui concerne la politique européenne. Mais c’est désormais la politique européenne de la République fédérale elle-même qui est entièrement emmurée : elle ne peut ni avancer ni reculer, et même faire un pas sur le côté n’est plus possible.

Car, la Cour constitutionnelle fédérale à Karlsruhe s’est récemment prononcée sur le programme de rachat de dette publique de la Banque centrale européenne (BCE). Cet arrêt ne crée pas seulement des difficultés pour le système juridique européen, mais il risque aussi de bloquer le dernier recours du gouvernement fédéral dans sa politique européenne.

Que signifie tout cela ?

Au cours des dernières années, le manque de vision de la politique européenne allemande a fait couler beaucoup d’encre. Même lorsque le président français Emmanuel Macron a présenté sa vision de l’avenir de l’Europe et invité l’Allemagne à y contribuer, Berlin ne s’est pas montré particulièrement actif.

Il y a bien eu le traité franco-allemand d’Aix-la-Chapelle [le 22 janvier 2019], mais son influence a été limitée. Le président Macron semble ainsi s’efforcer depuis quelques mois, de donner à la politique européenne une autre direction, en ne s’appuyant pas autant sur l’Allemagne.

L’opinion publique et le droit

L’immobilité de Berlin s’explique déjà par le fait que, pendant de nombreuses années, le statu quo en Europe lui convenait. Alors que d’autres en Europe doutaient de plus en plus des bienfaits de l’Union européenne (UE) pour leur prospérité, l’Allemagne était particulièrement bien lotie (grâce, il faut le dire, à ses réformes des années 2000 avant lesquelles l’Allemagne était l’homme malade de la construction européenne).

Mais surtout, trois contraintes structurelles contradictoires empêchent l’Allemagne aussi bien d’avancer que de reculer.

Tout d’abord, il y a l’opinion publique. Il serait très difficile de convaincre la population allemande de mettre en place une mutualisation de la dette, une redistribution de richesse entre les économies européennes et une plus grande intégration européenne. Même avant la crise, beaucoup dans les rangs du parti d’Angela Merkel craignaient que modifier la position allemande sur la politique de la zone euro reviendrait à faire le jeu du parti d’extrême droite AfD.

Le droit constitutionnel et le droit européen sont les deuxièmes obstacles à la politique européenne allemande. Si nous avancions vers une union fiscale et l’émission d’obligations communes, comme il serait logique de le faire sur le plan économique (pour la stabilité) et géostratégique (pour le rôle international de l’euro), le débat toucherait rapidement au fondement même de la République fédérale. La compétence budgétaire du Bundestag est en effet au cœur de la souveraineté nationale allemande.

Avant même son dernier jugement, la cour de Karlsruhe avait déjà indiqué que la Constitution allemande impose des limites à l’intégration européenne. Et personne en Allemagne ne veut d’une discussion sur le remplacement de la Constitution. Une éventuelle modification des traités de l’UE semblait difficilement faisable aussi, compte tenu des divisions en Europe sur ce sujet et du danger d’une opposition d’un Etat membre à ces modifications, causant une crise encore plus grave.

Paralysie

Cependant – et ceci constitue la troisième contrainte allemande –, les leçons de la seconde guerre mondiale – « plus jamais » de génocide et de guerre, mais aussi « plus jamais seul » – montrent clairement que l’Allemagne ne peut pas simplement ignorer le mécontentement général de nombreux partenaires européens à l’égard de sa politique européenne… Faire la leçon aux Français, aux Italiens ou aux Polonais en cas de divergences d’opinion serait contraire aux intérêts stratégiques et aux valeurs allemandes.

L’Allemagne ne peut pas ignorer la perception des Français ou des Italiens et les critères de ses partenaires dans sa politique européenne. Si le statu quo est bon pour l’Allemagne mais qu’il contribue à l’érosion de l’Europe et que même la France lui tourne un peu le dos, l’Allemagne doit agir dans son propre intérêt.

La politique européenne de l’Allemagne a donc été paralysée ces dernières années : ni plus ni moins d’Europe n’était possible. Alors qu’il s’agissait de décider à Berlin comment poursuivre l’Europe, Berlin ne pouvait prendre aucune décision.

Car la chancelière disposait jusqu’à présent d’un dernier recours : la BCE. Au lieu de faire marche arrière ou d’avancer, elle lui permettait de faire un pas de côté. La BCE est devenue le sauveur de la zone euro parce qu’elle a compensé du mieux possible le manque de politique budgétaire à travers son programme de rachat d’obligations d’Etat.

La fonction de sauveur bridée

La construction de l’euro a toujours été étrange. Mario Draghi, l’ancien président de la BCE, aurait rappelé à plusieurs reprises aux dirigeants européens que la solution à la crise de l’euro n’était finalement que politique, et ne passait pas par la Banque centrale. Mais une solution politique semblait impossible pour l’Allemagne, qui était coincée dans la mise en œuvre de sa politique européenne. Ce qui explique que le programme de rachat de dette publique par la BCE, une solution technique, convenait aux dirigeants allemands.

Mais désormais, la Cour constitutionnelle fédérale met en question ce dernier recours. Karlsruhe limite la fonction de sauveur de la zone euro de la BCE. En plus d’une revue de proportionnalité, la flexibilité future sera encore davantage limitée par le fait que les obligations d’un Etat membre ne peuvent pas représenter plus d’un tiers du volume total des rachats et que les achats d’obligations doivent être calculés sur la participation de chaque banque centrale nationale au capital de la BCE.

Même si le programme d’achat d’obligations n’est pas fondamentalement anticonstitutionnel selon cet arrêt, son effet de signal sur les marchés financiers sera limité. Le « quoi qu’il en coûte » qui constituait la garantie pour la zone euro n’est plus aussi clair qu’auparavant.

Un tournant ?

Tout cela signifie que l’Allemagne soit devient le véritable obstacle qui empêche l’Europe d’avancer, soit trouve le courage de faire tomber l’un des murs qui la limitent dans sa politique européenne. Si elle reste immobile, son intérêt stratégique pour la stabilité de l’UE pourrait être de plus en plus menacé. Mais son immobilité risque de devenir insupportable pour elle-même et, si elle veut avancer, elle devra réexaminer au moins une partie du cadre juridique (les traités européens) et/ou l’opinion publique devrait changer (à travers un grand débat politique sur la direction que devrait prendre l’Europe).

C’est là que réside l’occasion bénéfique pour l’Europe contenue dans l’arrêt de Karlsruhe : en définissant des frontières juridiques, la politique européenne allemande est à nouveau nécessaire. L’Allemagne devra prendre une décision fondamentale en accord avec ses partenaires pour donner à l’Europe une nouvelle orientation.

La chancelière semble comprendre la situation stratégique : elle a déclaré, mercredi 13 mai, devant le Bundestag que les gouvernements de l’UE devront à l’avenir soulager la BCE en prenant plus de responsabilités politiques, qu’il faudrait une plus grande intégration de la zone euro, que les modifications des traités ne représentent plus un tabou et que l’euro doit avoir plus de poids au niveau mondial.

Lundi 18 mai, Angela Merkel s’est mise d’accord avec le Président Macron sur un plan de relance européen financé par la dette commune européenne. Un tournant dans la politique européenne allemande ? Cela y ressemble. Mais il sera probablement plus caractéristique de la part de la chancelière allemande de « choisir la troisième des deux options mentionnées ».

En d’autres termes, elle pourrait simplement vouloir se ménager une marge de manœuvre un peu plus grande dans la politique européenne allemande emmurée, au lieu de donner des réponses stratégiques plus importantes. Toutefois, le moment approche où cela ne suffira plus, compte tenu du propre intérêt stratégique et des valeurs de l’Allemagne pour une Europe stable et prospère.

Ce commentaire a d'abord été publié par Le Monde sous forme de tribune.