El futuro de los contornos de Europa: Cómo la UE se puede doblar sin romperse

Las actitudes de los gobiernos de la UE están claramente cambiando hacia una postura de aceptación de la cooperación flexible. 

El debate sobre la flexibilidad es tan antiguo como la propia Unión, con el claro aumento de la eficiencia de los grupos más pequeños, compensando así las preocupaciones sobre si la flexibilidad puede socavar la cohesión de la UE y fomentar la desintegración de la Unión.

Con el fin de mitigar esta tensión, en el último cuarto de siglo los gobiernos de la UE han hecho esfuerzos para incorporar flexibilidad a los propios tratados europeos, con instrumentos como «la cooperación reforzada» y «la cooperación estructurada permanente» (CEP). Sin embargo, ambos implican marcos rígidos y hasta ahora han sido – o, en el caso de CEP, nunca – utilizados.

Pero con la UE frente a presiones internas y externas que podrían poner en tela de juicio su propia supervivencia, el debate sobre la flexibilidad ha resurgido como una cuestión central. En febrero, Angela Merkel dijo que «también habrá una Unión Europea con velocidades diferentes». En marzo, el Presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, presentó el Libro Blanco, que incluía la mayor flexibilidad como una de las cinco vías posibles para el futuro de la UE. Y el 6 de marzo, los dirigentes de Francia, Alemania, Italia y España expresaron su convicción de que las diferentes velocidades aliviarían las preocupaciones entre los ciudadanos del valor de la acción colectiva.

En este contexto, el equipo de investigadores de ECFR ha realizado más de un centenar de entrevistas a funcionarios gubernamentales y expertos de universidades y think tanks en los 28 estados miembros para estudiar el cambio de actitudes hacia la flexibilidad.

El estudio titulado ”El futuro de los contornos de Europa: cómo la UE se puede doblar sin romperse” encontró un deseo claro de avanzar hacia una cooperación más flexible. Sólo Dinamarca, Grecia, Chipre y Luxemburgo expresaron fuertes reservas en contra del aumento de la flexibilidad. En cuanto a las motivaciones para lograr flexibilidad, tres cuartas partes de los países señalaron la necesidad de demostrar los beneficios de la acción colectiva europea en un contexto en el que la confianza en la UE se encuentra en un nivel mínimo histórico.

Sin embargo, cuando se trata de qué tipo de cooperación flexible debe perseguirse, surge una contradicción. Una gran mayoría de casi cuatro quintos favorece «la cooperación basada en los instrumentos previstos en los tratados de la UE», a pesar de las limitaciones institucionales. Esto parece ser la confirmación de una comprensión de la naturaleza potencialmente divisiva de la flexibilidad, y una preferencia conservadora por la forma menos controvertida.

Hay otra contradicción en que Hungría, Polonia y el Reino Unido están todos a favor de la flexibilidad, pero por diferentes razones. Mientras que otros estados miembros consideran que la flexibilidad es una forma de restablecer la confianza en la cooperación multilateral, los tres «rebeldes» ven la posibilidad de usar esto para su acercamiento pragmático transaccional a la UE y fortalecer su soberanía nacional.

«Hay un cambio de mentalidad en las capitales europeas», subraya Almut Möller, directora de la oficina de ECFR en Berlín. «Mientras que brexit es un signo claro de desintegración, y la presión está creciendo más allá dentro y fuera, la mayoría de los estados miembros de la UE están más dispuestos a correr el riesgo de velocidades diferentes. Irónicamente, esta opción se ve cada vez más como una forma de contrarrestar una mayor desintegración en lugar de acelerarla “.

Aparte de la investigación concluida en febrero de 2017, el compañero de Möller, Josef Janning, añade: «Bajo presión creciente hay signos de que los estados miembros podrían comenzar a estar más abiertos hacia iniciativas de tipo Schengen fuera de los tratados”.

En cuanto a la idea de una Unión flexible, la posición de España parece ser ambivalente. Por un lado ha adoptado un enfoque pragmático en relación con aspectos de cooperación flexible como en materia de defensa y seguridad, pero por el otro lado, sigue siendo cautelosa acerca de la idea de utilizar métodos de cooperación que no están contemplados en los tratados de la UE.

Nota para los editores 

Almut Möller, Jefa de la Oficina de Berlín de ECFR, está disponible para peticiones de prensa. Para solicitar una entrevista, póngase en contacto con Wiebke Ewering, Asistente de Comunicación, en [email protected].

La investigación para el Flash Scorecard es parte del proyecto de ECFR Rethink: Europe financiado por Stiftung Mercator.

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