Hora de que la Bella Durmiente despierte

Que Europa sea capaz de hacer una diferencia en política exterior depende de si los Estados miembros pueden cumplir los compromisos de la PESCO.

En 2014, una antigua maldición china descendió sobre Europa. Rusia anexionó Crimea y Sebastopol. Abu Bakr al-Baghdadi proclamó el califato desde la Gran Mezquita al-Nuri en Mosul. Los ataques terroristas en las ciudades europeas crearon una nueva sensación de inseguridad. Son, de hecho, «tiempos interesantes» y en un entorno completamente nuevo para una Unión que pretendió transformar su vecindad en un «círculo de amigos».

Esto sucedió en un momento en que los líderes políticos clave buscaban desesperadamente ideas para atraer a los ciudadanos de vuelta al «proyecto europeo». El euro y la crisis de refugiados habían llevado a la UE más cerca del colapso de lo que muchas personas parecen pensar. La política exterior, de seguridad y defensa siempre habían encabezado las encuestas en las preferencias de los ciudadanos, para que se les diera un sabor europeo, pero las capitales preferían mantenerlo como una prerrogativa nacional.

A fines de 2016, los líderes cambiaron de opinión y pusieron la cooperación en seguridad y defensa en la hoja de ruta de Bratislava y en la declaración de Roma. Éste fue un movimiento radical. ¿Valdrá la pena?

El lunes vimos un impulso hacia esa dirección, con la notificación por parte de 23 países de su intención de formar una «Cooperación Estructurada Permanente» (PESCO) en materia de seguridad y defensa. Para comprender la importancia de este movimiento, hay que considerar que, a excepción de algunos campos menores y muy técnicos, sólo ha habido dos ejemplos de cooperación reforzada en la historia de la UE: Schengen y el euro. Ambos han sido controvertidos. Sin embargo, ahora es difícil, si no imposible, imaginar a Europa sin ellos. Si la PESCO tendrá tal carácter resultante es aún incierto.

En la UE que está emergiendo, la flexibilidad es tanto una filosofía como un método de trabajo. La PESCO estaba en el «Tratado Constitucional» y se quedó en la versión de Lisboa. Puede sonar extraño ahora, pero la PESCO se concibió como la matrona de la defensa europea  según fue previsto en el artículo 42 del Tratado de Lisboa.

Sin embargo, en un ambiente de creciente desconfianza hacia el «proyecto europeo», se hizo inconcebible avanzar en ese frente. La PESCO luego se convirtió en una «Bella Durmiente» como lo expresó el presidente Juncker.

Ahora es el momento para despertar con un beso. El problema es que despierta en un mundo completamente diferente para el que fue diseñada. Pero, paradójicamente, la cooperación en defensa es más necesaria que nunca.

La PESCO trata de capacidades y operaciones. En el primer frente, las ineficiencias en el gasto de defensa están simplemente fuera de control. El año pasado, Europa gastó el 1,4% de su PIB en defensa. Esto asciende a aproximadamente 200 mil millones de euros, mucho más que China o Rusia, y siendo sólo superada por Estados Unidos.

Sin embargo, a pesar de sus enormes sumas, Europa todavía se considera militarmente irrelevante. Si cada país europeo cumple con el objetivo de gasto de defensa del PIB del 2%, sin una mejor coordinación, el derroche del dinero del contribuyente alcanzará proporciones cósmicas.

La PESCO tiene como objetivo abordar eso. El primer resultado visible serán varios proyectos de capacidades, que podrían beneficiarse de las sinergias con los planes de la Comisión en la industria de la defensa. En particular, como primer paso, el límite del 20% para la financiación de la investigación será del 30% para los proyectos en el marco de la PESCO.

En las operaciones, se ha establecido un alto nivel de ambición, es decir, «actuar de manera autónoma cuando sea necesario y con los socios siempre que sea posible». Siria debería ser nuestro punto de referencia. La implacable represión de Assad, junto con el terrorismo y una oposición dividida, forzaron a millones a abandonar el país. Se dirigieron a Europa, en un intento legítimo de mejorar sus vidas, poniendo a la UE al borde del colapso.

Eso no puede volver a suceder. Nadie sabe si la próxima vez habrá suficiente voluntad política para enviar una fuerza militar europea a un conflicto tan complejo. Sin embargo, debemos asegurarnos de que la capacidad esté ahí, en términos de fuerzas desplegables.

La mayoría de los estados miembros tienen representación simbólica en las operaciones militares de la UE: un puñado de soldados o un par de oficiales de estado mayor en la sede central. Financiar las operaciones siempre ha sido un gran obstáculo con un mecanismo Athena ineficiente en el centro del esquema de financiación. Algunos de los veinte compromisos de la PESCO abordan esas lagunas. Si Europa va a poder hacer alguna diferencia en política exterior depende de si los Estados miembros pueden cumplirlos.

La propuesta de cooperación reforzada que se adoptará el 11 de diciembre es el resultado de un largo debate entre dos intereses opuestos: el deseo de Alemania de una mayor inclusión frente al deseo de Francia de una mayor ambición.

El resultado es claramente una victoria del primero, aunque el segundo no ha sido totalmente derrotado. Los argumentos prácticos, legales y políticos justifican un enfoque inclusivo en esta etapa.

Desde el punto de vista práctico, exigir compromisos importantes por adelantado habría restringido la participación a un pequeño puñado de estados. En el aspecto legal,  la PESCO debe ser aprobada por una mayoría calificada de miembros. Además, como iniciativa de los Estados miembros (en lugar de uno propuesto por la Comisión), el umbral es aún mayor: para ser aprobado debe ser aprobado por el 72% de los votos que representan el 65% de los ciudadanos de la UE. Este no es un obstáculo fácil de superar, por lo que es imperativo que la propuesta no imponga demandas excesivas a los países participantes.

Sin embargo, el argumento político ha sido aún más convincente. Después de la crisis del euro, las cicatrices de la división norte-sur de la UE se están reparando, pero aún no se han curado. Y con la crisis de refugiados y los debates sobre el autoritarismo en Hungría y Polonia, la división Este-Oeste de la unión es más amplia que nunca.

En este entorno, habría sido un grave error introducir otro motivo de discordia, haciendo que la inclusión sea críticamente importante. Por lo tanto, los países de la UE que deseen formar parte de la PESCO podrán cumplir los compromisos vinculantes de manera gradual, en lugar de anticiparse desde el principio. Aquí no habrá un escenario de 'violación de las reglas del Pacto de Estabilidad', como sucedió durante los primeros años de la moneda única, cuando Francia y Alemania violaron las reglas de estabilidad vinculantes que ellos mismos habían diseñado.

El resultado de este enfoque inclusivo es impresionante y a la vez un gran desafío para el futuro: 25 países de la UE participarán en la PESCO, todos con la excepción de Malta (Dinamarca se excluyó de la PCSD y el Reino Unido abandonará la Unión).

Sin embargo, ese enfoque amplio funcionará sólo si las capitales reconocen la necesidad de tomar medidas serias en los próximos años para cumplir con los compromisos. Y, de hecho, hay una necesidad de hacerlo. El fracaso congelará la política europea de seguridad y defensa durante décadas. No habrá «Europa qui protège». Las implicaciones de tal falla serían enormes porque los «tiempos interesantes» estarán con nosotros en los próximos años. Tratemos de recuperar un poco de control sobre ellos.