Офис София / Sofia Office


Балканите: по пътя към членство в ЕС или в застой?

Балканите: по пътя към членство в ЕС или в застой?

Western Balkans Summit in Trieste, July 2017, EEAS/Flickr

Три типа предизвикателства трябва да бъдат преодолени, ако която и да е от страните канидадтки иска да стане член на ЕС през 2025.

Когато комисията Юнкер започна дейността си в края на 2015 година, нейният председател даде ясно да се разбере, че следващо разширяване на Съюза не е сред приоритетите му, отразявайки умората от разширяванията, завладяла Европа.

Юнкер заяви недвусмислено, че по време на неговия мандат няма да има следващо разширяване. Това изказване не беше особено изненадващо, тъй като нито една от страните кандидатки не беше готова. Въпреки това, изказването попари очакванията на тези балкански страни, които опитваха да използват надеждата за членство като основа на националните си реформи. Според мнозина, думите на Юнкер подкопаха доверието в присъединителния процес и отслабиха трансформираща му сила.

Постепенно стана ясно, че този ход е бил грешка. Западните Балкани продължават да са нестабилна зона, а проточването на процеса на разширяване може да бъде пагубно за стабилността в цяла Европа. Началото на мигрантската криза в есента на 2015 година беше поредното доказателство за важността на региона за страните от ЕС.

С поглед назад към поетия на срещата в Солун през 2003 година ангажимент да се даде на всички тях възможност за пълноправно членство в Съюза, в момента се наблюдава засилен интерес към възраждане на процеса на разширяване към тези страни.

Новата Стратегия за Западните Балкани на Европейската комисия сега опитва да превърне този възобновен интерес към региона в конкретни действащи политики. Стратегията предоставя на най-напредналите в процеса страни – Сърбия и Черна гора – перспективата за членство през 2025 година и приканва останалите да ги настигнат.

Доколко това е реалистично, остава да видим.

Предстои Комисията да предложи не по-малко от шест различни водещи инициативи, с цел да помогне на страните да ускорят развитието си. Съществуват притеснения, че тези инициативи няма да отговорят на очакванията или че няма да им бъдат предоставени достатъчно ресурси, така че да могат да постигнат целите си.

Държавите членки ще имат думата относно стратегията, когато оформят заключенията си на Европейския съвет през юни. Очаква се Съвета да засегне и темата за отношенията между ЕС и отделните балкански страни. Преди това по време на българското председателство ще се проведе специална среща на върха ЕС-Балкани в София през май.

Макар да има основна подкрепа за изразените от Комисията амбиции, разширяването остава чувствителна политическа тема в много страни, а процесът може лесно да стане жертва на популистки сили. Ярък пример за това беше холандският референдум относно споразумението за асоцииране с Украйна, а подобни настроения може да предизвика присъедниняването на, да кажем, Албания към ЕС.

Три типа предизвикателства трябва да бъдат преодолени от която и да е страна кандидатка, за да може да стане член на ЕС през 2025 година. Първо, проблемите с вътрешните реформи, които са определящи за преговорите. Второ, проблемите с добросъседството и двустранните спорове. И трето, проблемът с готовността на ЕС.

Вътрешната реформа

Най-очевидните проблеми се отнасят до формалния присъединителен процес и до свързаните с него процеси на вътрешни реформи в дадените страни. В това отношение на страните кандидатки им предстои още много работа.

В своето изявление, Комисията представя тъмна картина на ситуацията във въпросните страни.

Страните показват ясни елементи на „превзета държава“, включително връзки с организираната престъпност, корупция по всички нива на правителството и администрацията, както и силно преплитане на частни и обществени интереси. Всичко това подхранва усещане за безнаказаност и неравенство. Има и широка политическа намеса в, както и контрол върху медиите. Видимо овластена и независима съдебна власт и надеждни правителство и администрация са съществени условия за установяването на необходимата дълготрайна обществена промяна.“

И ако това не е достатъчно – отбелязано е също така, че основни дялове от икономиките в региона са неконкурентоспособни, с прекалено голяма политическа намеса и недоразвит частен сектор.

„Нито една икономика от Западните Балкани не може да бъде наречена функционираща пазарна икономика, нито пък има способността да се справи в конкурентния натиск в Съюза. Въпреки напредъка по реформите, много от структурните проблеми остават нерешени, което от своя страна влияе на пазара на труда и особено на възможностите за работа за младите хора.“

Постигане на членство през 2025 година означава, че предприсъединителните преговори трябва да са приключили през 2023, за да се остави достатъчно време за ратификация както от Европейския парламент, така и от националните парламенти.

Това означава, че на водещите страни от Западните Балкани им остават малко над 4 години да изгладят сериозните недостатъци на своите общества и икономики. Това би било рекордно постижение, но, в зависимост от съдържанието на „водещите инициативи“ на ЕС, може да се окаже и съвсем изпълнимо.

Помирение и двустранни спорове

Изрично изискване на Комисията е всички двустранни спорове между страните кандидатки да бъдат решени, преди те да станат страни членки:

„В случаите, в които споровете за граници не могат да бъдат решени двустранно, спорещите страни трябва безусловно да оставят конфликта да бъде решен с обвързващо решение на международен арбитраж, което трябва да бъде напълно приложено и спазвано от двете страни по спора преди присъединяването.“

Това изискване се основава на горчивия опит на ЕС и би могло да бъде истинска пречка, когато става въпрос за разширяването към Балканите.

Когато наближаваше края на преговорите с Хърватия, спорът със Словения относно морската граница в Адриатическо море се превърна в основен проблем. През декември 2009 година Хърватия и Словения отнесоха въпроса до арбитража на Международния съд и поеха ангажимент да се придържат към решението му.

Предприсъединителните преговори продължиха и Хърватия се присъедини към ЕС през юли 2013 година. В последствие обаче страната отхвърли решението, на основанието на наскоро разкрити нарушения от страна на словенски съдия от арбитражния комитет на Международния съд. След разследване Постоянният арбитражен съд установи нарушенията, но не ги сметна за достатъчно сериозни.

Молбата на институциите на ЕС към двете страни да спазват споразумението от декември 2009 година не постигна успех, а Словения блокира членството на Хърватия в ОИСР.

Има редица подобни проблеми, които биха могли да попречат на по-нататъшното разширяване на Балканите.

Като страна по спора между Скопие и Атина относно името на Македония, Гърция блокира всяка следваща стъпка на Македония към членство както в НАТО, така и в ЕС.

Гърция предприе тези действия въпреки подписаното през 1995 Временно споразумение с Бившата Югославска Република Македония. През 2011 година Международният съд отсъди, че Гърция е нарушила задълженията си по споразумението, като е блокирала присъединяването на Македония към НАТО.

Въпросът дали този проблем може да бъде решен – било то временно или окончателно – ще бъде от определящо значение за цялата стратегия по разширяването. Ако този толкова дълго проточил се и толкова следен в публичното пространство проблем не може да бъде решен, това ще породи съмнение дали останалите подобни конфликти могат да бъдат преодолени.

Хърватия е замесена в повечето от тях и мнението на Комисията, че тези спорове трябва да бъдат решени, осигурява на страната силна позиция в спора. Най-сложен е въпросът за 135-километровата граница между Хърватия и Сърбия по Дунава.

Действащата граница следва настоящия път на реката, но Хърватия настоява границата да бъде изместена по пътя на реката от преди няколко века, отбелязан в стари кадастрални планове на областта. Хърватската версия би включвала смяна на контрола върху близо 140 кв.км територия по продължението на Дунава, като основна полза за Хърватия ще бъде придобиването на нови анклави на изток от реката.

Наскоро двете страни се съгласиха да започнат двустранни преговори по въпроса, а ако преговорите не се увенчаят с успех в рамките на 2 години, случаят да бъде отнесен до международен арбитраж. Съответно, до началото на 2020 година ще стане ясно какво ще е развитието на ситуацията.

Открояващи се гранични проблеми има и между Хърватия и Босна –граничното споразумение, подписано от президентите Туджман и Изетбегович, така и не беше ратифицирано от хърватския парламент.

Спор има и между Хърватия и Черна гора относно силно военизирания полуостров Превлака, от който се контролира достъпът до Которския залив. Обсъждаше се въпросът да бъде отнесен до Международния съд, но, доколкото ми е известно, това все още не се е случило.

Контролът върху полуострова беше силно оспорван по времето на Югославските войни, а между 1992 и 2003 мисия на ООН съблюдаваше разделението на силите. Със споразумение през 2002 година беше установен временен режим на хърватски контрол върху полуострова, но все още има несъгласия относно морските граници и претенции към икономическите зони в Адриатическо море.

Донякъде изненадващо, определянето на границата между Косово и Черна гора също се превърна в голям проблем. Беше постигнато споразумение между Подгорица и Прищина, съгласно границата от Конституцията на Югославия от 1974 година, но до този момент е невъзможно да бъде ратифицирано от парламента на Косово заради силната опозиция. ЕС обвърза отпадането на визовия режим за Косово с ратификацията на споразумението, но този ход не успя да промени ситуацията.

Най-острият от всички двустранни конфликти в региона, обаче, остава този между Косово и Сърбия.

Комисията наблегна на това, че „ефективно и всестранно нормализиране на отношенията Белград-Прищина“ трябва да бъде постигнато спешно и поставя „всестранно обвързващо споразумение за нормализиране“ като условие за Сърбия и Косово за напредък по „техния път към Европа“.

Това няма да е лесно. Политическата нагласа в Сърбия все още не позволява формалното признаване на Косово като независима държава, от което ще последва членството им в ООН, докато настроенията в Косово показват, че Прищина няма да се задоволи с по-малко. Самият ЕС е разединен по този въпрос – 5 страни членки не признават независимостта на Косово.

Диалогът между Белград и Прищина, иницииран от ЕС, изглежда доста муден през последните години. Постигането на напредък по споразумението за нормализиране на отношенията вероятно ще изисква включване на много по-високо ниво от страна на ЕС отколкото наблюдаваме напоследък.

Сред всички проблеми, изложени на масата, този вероятно е най-сложният. Трябва да се отбележи също, че е малко вероятно Русия да оттегли подкрепата си за сръбската позиция по въпроса, което прави битката за общественото мнение в страната още по-трудна.

Ясно е, че от двете кандидатки „първенци“ Сърбия е по-важната. Очевидно е, че при отворени 12 от 35 преговорни глави, от които само 2 затворени, пътят пред Сърбия е дълъг. Още по-притеснителен от това е фактът, че Хърватия и Косово са се възползвали от правото си на вето върху присъединяването на Сърбия към ЕС. Хърватия може да забави процеса, ако проточи въпроса с границата по Дунава, а Косово може да направи същото, ако бави преговорите по споразумението за нормализиране.

Готовност от страна на ЕС

Не е съвсем ясно какво точно има предвид Комисията с изказването си, че „Съюзът трябва да стане по-силен и стабилен преди да има възможност да стане по-голям“. Тази позиция отразява традиционното притеснение, че разширяването може да отслаби Сюъза по някакъв начин.

Не трябва да забравяме, че този страх е бил основание за вътрешна съпротива срещу всяко едно разширяване. Въпреки това е неоспорим факт, че Съюзът днес е много по-силен от Европа на Шестте от миналото.

По един въпрос Комисията е категорична. По думите на ЕК „по-ефективен механизъм трябва да бъде съставен, за да могат да се предприемат ефективни мерки в случай на системно нарушаване на европейските цености от някоя от страните членки“, а през октомври ще бъде представено конкретно предложение. Присъединителните договори „биха могли да осигурят правна рамка за [създаването на] подобен механизъм в контекста на Договорите“.

Това звучи по-лесно на думи отколкото е на практика – от определящо значение е как ще развие спорът с Полша. Малко е вероятно да има единодушно желание да се дадат допълнителни правомощия на Брюксел в тази област. А ако Комисията възнамерява да преговаря за такова споразумение със страните кандидатки, може да го направи само с предоставен ѝ от всички страни членки мандат.

Когато става въпрос за „въздействието върху съществуващите институционални споразумения“ в Сюъза, посланията са по-неясни – представено е предложение за обсъждане на темата преди приключването на първите преговори. В това се крият редица трудни за решаване проблеми.

При присъединяване на всички страни от Западните Балкани броят на членовете на Европейската комисия ще нарасне от 27 на 33, на фона на съществуващото всеобщо съгласие, че към момента Комисията вече е прекалено голяма. Договорът от Лисабон планира значително намаляване на състава на Комисията, но след проблемния референдум в Ирландия възникна възможността той да бъде увеличен, ако всички страни членки се съгласят.

Досега това беше факт, но допълнително нарастване на Комисията едва ли ще бъде прието.

Друг потенциален проблем би могъл да предизвика езиковият въпрос. Преди основен език в региона е бил сърбо-хърватският заедно с албанския. Сега когато хърватският е официален език и има определен натиск босненският, сръбският, черногорският и македонският също да станат такива, възниква въпросът доколко са различни те един от друг – въпрос, който е вероятно да предизвика бурни емоции.

Големите залози изискват голямо участие

Трудна задача е в оставащото време да бъде решен всеки един проблем от трите типа предизвикателства. Ако не искаме процесът да се провали с всичките негативни последици, които това би имало за ЕС, институциите на ЕС трябва да се ангажират на много по-високо ниво, отколкото видяхме през последните няколко години.

Това се отнася за планираните инициативи в различни сфери, за усилията да се решат всички оставащи двустранни спорове преди присъединяването и за подготовката на институциите на ЕС за приемането на нови страни членки.

Времето изтича. Накратко казано, Брюксел трябва да смени стратегията си, ако иска да има някакъв шанс да осъществи балканските си амбиции.

comments powered by Disqus