Quatre tests pour la politique européenne vis-à-vis de Gaza

Quand et dans quelle mesure Israël, le Hamas et les autres groupes armés palestiniens vont-ils parvenir à la signature d’un accord de cessez-le-feu crédible restent des questions incertaines. Mais il est raisonnable d’attendre une plus grande implication de la part de l’Union européenne dans la gestion du post-conflit suite à un tel accord. 

Les Européens ont déjà pris des engagements significatifs. Dans les conclusions du Conseil des affaires étrangères (FAC) du 22 juillet dernier, l’UE a partiellement soutenu les demandes émanant des deux antagonistes, Israël et le Hamas. Israël réclame la démilitarisation complète de la bande de Gaza (bien que la rhétorique européenne soit notamment différente) tandis que le Hamas demande la fin du blocus israélien. C’est la première fois qu’Israël exige le désarmement complet du Hamas, alors que la résolution 1860 du Conseil de sécurité de l’ONU– approuvée en 2009 à la suite d’une guerre entre le Hamas et Israël – appelait à la fin du blocus ainsi qu’à la répression des trafics d’armes illicites vers la bande de Gaza.

La semaine dernière, l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne (surnommés E3) ont présenté leur programme au gouvernement israélien. Selon les communiqués de presse, leurs propositions incluent cinq principaux éléments :

• Leur engagement à empêcher le réarmement du Hamas et d’autres groupes,
• Une promesse de travailler à la réhabilitation de la bande de Gaza,
• La création d’un mécanisme international afin d’empêcher l’entrée de produits illicites à Gaza,
• Le retour de l’Autorité palestinienne dans la bande de Gaza,
• Le retour de la mission d’assistance à la frontière de l’UE (EUBAM) au point de passage de Rafah entre Gaza et l’Egypte, aux côtés des forces de l’Autorité palestinienne.

Le dernier point est le seul à avoir été confirmé publiquement. Mais il n’est pas sûr que ce plan ait été présenté au camp palestinien. Cela signifierait que, si les conclusions du FAC et le document du E3 sont confirmés, l’UE et ses Etats membres pourraient être davantage impliqués dans la situation de post-conflit à Gaza et plus généralement dans le cadre du conflit Israël/Palestine. Par conséquent, cela vaut la peine de considérer ces quatre questions :

Peut-on « réhabiliter » économiquement Gaza sans aborder la question de la souveraineté palestinienne ?

Pendant des années, l’Europe a cultivé l’idée que la construction d’institutions et le développement économique pourraient précéder l’établissement de la souveraineté palestinienne dans le cadre de ce qui était connu sous le nom de « fayyadisme » (nommé après l’ancien Premier ministre Salam Fayyad, bien que l’approche ait été adoptée dans les années 1990, bien avant qu’il n’entre en poste). Cette approche avance l’idée que Gaza peut être réhabilitée et prospérer économiquement sans nécessairement toucher à la question de la souveraineté. Pourtant, le fayyadisme a échoué économiquement. Après des années de croissance – générées principalement par une aide très médiatisée – l’économie de la Cisjordanie a stagné. Cela est dû à une combinaison de sous-investissement, causé par un manque de direction politique, des restrictions sécuritaires israéliennes et du contrôle de plus de 60% du territoire (dont l’impact a été largement étudié par la Banque mondiale), et un manque de contrôle des frontières et du commerce.

S’ils s’impliquent à nouveau dans le dossier Gaza, les Européens pourraient réaliser qu’ils ont une nouvelle fois signé pour le fayyadisme – avec tous les coûts que cela implique pour les contribuables, et son manque d’impacts concrets en terme d’amélioration des conditions de vie des Palestiniens. Le contrôle des frontières représente l’exemple le plus concret. Les Européens ont démontré leur volonté de déployer la mission EUBAM aux frontières de Gaza. Pourtant, EUBAM est une mission technique qui devra faire face à un défi politique qui lui est inhérent : qui décide de ce qui entre et sort de Gaza ? Actuellement, Israël applique des restrictions basées sur une interprétation stricte du « double usage ». Par exemple, le ciment peut être utilisé pour construire des maisons, tout comme des tunnels ; Tetrapak peut être utilisé pour fabriquer des briques de lait, mais aussi des explosifs. Est-ce qu’EUBAM continuera d’user de ces restrictions, ou est-ce qu’Israël acceptera la mise en place du moins strict mais internationalement reconnu Arrangement de Wassenaar sur les produits à double usage ? A terme, le contrôle des frontières est un élément clé de la souveraineté, et sans contrôle des frontières il est illusoire d’envisager une prospérité économique et une aide humanitaire. Comme l’explique Frode Mauring, représentant spécial de l’UNDP, « nous ne pouvons pas nous permettre d’avoir une situation où cela prendra 20 mois pour obtenir un accord du [pouvoir militaire israélien] pour effectuer des travaux. »

Ainsi, les Européens devront se montrer créatifs. Au XXIe siècle, pourquoi est-il nécessaire de confiner l’accès à Gaza à des points de passage avec l’Egypte et Israël ? Une route supplémentaire vers Gaza – par voie maritime ou aérienne – devrait aussi être considérée. Des articles de presse suggèrent que c’est une voie dont l’UE pourrait considérer le financement.

La démilitarisation est-elle un objectif réaliste pour parvenir à un accord de cessez-le-feu ?     

Le 22 juillet, l’UE a accepté le principe de la démilitarisation de Gaza : « tous les groupes terroristes à Gaza doivent déposer les armes ». Tandis que c’est un résultat probable des négociations du statut final, il est difficile de concevoir pourquoi et comment les groupes armés devraient se désarmer avant que la fin du conflit ne puisse être déclarée. Un cessez-le-feu est par nature temporaire s’il n’est pas suivi d’un traité de paix.

L’Europe risque de fixer la barre trop haut et de promettre un accord qui n’est pas atteignable. De quelle manière les Européens pourraient-ils garantir le démantèlement du Hamas à Israël ? L’Union pourrait-elle parvenir à un accord avec une organisation qui fait toujours partie des organisations terroristes ? Serait-elle prête à déployer des contingents militaires pour désarmer les militants par la force ?  Comme l’a écrit Benedetta Berti, cela pourrait rester lettre morte comme ce fut le cas pour la résolution 1701 du Conseil de sécurité de l’ONU, appelant au désarmement du Hezbollah.

Enfin, un appel au désarmement des militants à Gaza pourrait être une manière efficace d’aider Netanyahu (et l’opinion publique israélienne) à accepter d’autres conditions de l’accord, telle qu’une véritable fin du blocus, mais cet accord de cessez-le-feu se transformerait alors en bombe à retardement.  D’ici un an – ou même plus tôt – le gouvernement israélien pourrait déclarer que cette clause importante n’a pas été mise en place, et que par conséquent, l’accord de cessez-le-feu n’est plus valide.

La politique européenne est-elle à l’origine d’un « aléa moral » pour les guerres futures ?

En économie, le terme d’aléa moral est utilisé lorsqu’une partie est prête à prendre des risques afin d’éviter de supporter les coûts de ses actions, devenant ainsi plus encline à prendre davantage de risques. C’est un concept qui est revenu à de nombreuses reprises au cours de la récente crise financière : est-ce que le sauvetage d’un gouvernement accroît la volonté des services financiers de prendre des risques pour plus de profits, tout en coûtant de l’argent aux contribuables en temps de crise ?

De la même manière, ce ne sont pas Israël et le Hamas qui ont eu à payer les coûts des dégâts causés par leurs guerres, mais la communauté des donateurs via les plans de sauvetage post-conflits. La seule différence pertinente ici est que la communauté des donateurs fait rarement une évaluation globale des dégâts, aussi bien en termes d’insécurité et de souffrances humaines causées dans son voisinage, qu’en termes de structures financées par les donateurs et détruites par les parties en conflit. Ces éléments devraient faire partie des négociations et les Européens devraient insister sur le fait que leur soutien financier impliquera aussi qu’ils deviennent de vrais acteurs. Les acteurs des négociations peuvent influencer les décisions de manière à éviter un nouveau conflit, et ainsi empêcher un nouveau sauvetage.

Comme le souligne Douglas Alexander, secrétaire aux affaires étrangères dans le cabinet fantôme britannique, « si Israël veut voir un plus grand engagement en faveur de la stabilité et de la sécurité sur le long terme de la part de la communauté internationale, alors elle doit en retour demander des garanties à Israël sur le la sécurité future des investissements financiers et en infrastructures à Gaza et en Cisjordanie. »

Prend-on des décisions de court terme qui perpétuent des problèmes de long terme ?

Les Européens devraient éviter de perpétuer le statu quo qui est à l’origine de quatre guerres depuis 2006. Ce statu quo inclue l’existence de trois entités séparées :

• La Cisjordanie, dirigée en grande partie par Israël et avec l’autonomie limitée du président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas sur les zones A et B
• La bande de Gaza, gouvernée par le Hamas qui ne contrôle ni ses frontières, ni son espace aérien
• Israël, qui jouit de différents degrés de contrôle sur les frontières et conditions de vie des deux entités précédentes

Cela pourrait au mieux être décrit comme une solution à « un Etat et deux entités » ; et certainement pas la solution à deux Etats prônée par l’Europe. Le Premier ministre Netanyahu a fait savoir très clairement il y a quatre jours qu’il était opposé à la naissance d’un Etat palestinien.

En fait, c’est cette fragmentation de l’unité palestinienne qui a été l’un des obstacles majeurs à l’établissement d’une solution à deux Etats. C’est pourquoi toute solution à la crise de Gaza devra inclure des éléments à même de permettre la reconstruction de l’unité palestinienne, plutôt que de perpétuer cette fragmentation. Cela peut être fait de deux manières. Premièrement, tout accord devrait inclure un lien physique entre la Cisjordanie et Gaza. Puisque la construction de routes prend du temps, l’accord pourrait intégrer la remise en place des transports en bus entre les deux territoires, qui ont été suspendus il y a plus de dix ans. Les Israéliens ont peu de chances d’accepter ces conditions, mais les Européens devraient toutefois au moins en faire la demande.

Ensuite, les raisons de la fragmentation politique des Palestiniens devraient être explorées. Il n’y a aucun mystère sur le fait que l’accord d’unité signé entre la Hamas et le Fatah, et rejeté par Israël, a été l’une des cibles, à la fois politique et militaire, de l’offensive de Netanyahu. De leur côté, l’Europe et les Etats-Unis ont soutenu le gouvernement technocratique palestinien et devraient continuer de le faire en insistant sur le fait que « le retour de l’Autorité palestinienne » aux points de passage sous-entend la mise en place d’un accord d’unité palestinienne, et non pas l’imposition d’officiels pro-Abbas face à l’opposition du Hamas.  

Ces conditions peuvent sembler mineures, mais elles auront un impact majeur sur la faisabilité d’une solution à deux Etats. Ceci explique pourquoi elles devront faire face à l’opposition de ceux qui rejettent une telle solution, y compris l’actuel Premier ministre israélien. Mais tôt ou tard, toute personne s’intéressant réellement à une solution à deux Etats devra établir si toutes les parties ont au moins la volonté d’en parler.