Les discussions sur le nucléaire avec l’Iran : pas de vacances d’été pour les négociateurs

Discours du Haut représentant de l'Union pour les Affaires étrangère Catherine Ashton et du ministre des Affaires étrangères Javad Zarif lors d'une conférence de presse à Vienne, le 19 juillet 2014. © Xinhua / Alamy

L’Iran et six puissances mondiales ont confirmé dans la matinée du samedi 19 juillet que les négociations sur le nucléaire seraient prolongées jusqu’au 24 novembre. La prochaine phase de négociations se concentrera sur la capacité d’enrichissement de l’uranium iranien, le nombre de centrifugeuses qui en découle, et fixera la durée d’application de l’accord final. Une nouvelle extension des négociations est très improbable. Face aux alternatives qui ne satisfont pas les deux parties, il faut saluer la prolongation des négociations qui devrait permettre à la diplomatie de suivre son cours. Il est important de rappeler que cette prolongation de quatre mois est dérisoire au regard de la décennie de négociations qui a permis d’y parvenir. Les pires obstacles dans ce marathon diplomatique sont encore à venir.

Les pires obstacles dans ce marathon diplomatique sont encore à venir.

Ce mois-ci à Vienne, l’Iran et le groupe des 5+1 (France, Allemagne, Royaume-Uni, Russie, Chine et Etats-Unis) ont passé deux semaines confinés afin de parvenir à un accord global sur le nucléaire. En vertu du Plan d’Action Commun (PAC), signé en novembre dernier, l’Iran a accepté de limiter son programme nucléaire en échange d’un allégement des sanctions économiques, alors que les négociations se sont poursuivies. Initialement, le PAC devait expirer le 20 juillet et pouvait être prolongé par consentement mutuel. Mais au cours des derniers jours de négociations, il est apparu évident qu’il leur fallait plus de temps pour discuter de la question de l’enrichissement. Le ministre français des Affaires étrangères a rapidement souligné que s’il n’y avait eu aucune possibilité de parvenir à un accord final, les négociations se seraient terminées ici. Les acteurs occidentaux ont insisté sur le fait que le PAC était un moyen de parvenir à un accord final et non un statu quo permettant des prolongations infinies des négociations.

Il est entendu qu’un document officiel fixant les conditions d’une prolongation ne sera pas rendu public. Ce qui suit montre, de manière très schématique, de quelle manière va se dérouler la période de prolongation des négociations, à partir d’un mélange de déclarations publiques et privées de l’Iran et des 5+1.

En plus de continuer à défendre ses engagements en vertu du PAC, l’Iran a accepté de :

• Transformer un quart de ses 20% d’oxyde d’uranium enrichi en plaques métalliques, qui seront utilisées pour le réacteur de recherche de Téhéran. Cette transformation rendra toute tentative d’enrichissement compliquée et longue pour l’Iran.
• Combiner tous ses stocks enrichis à 2% (cela représente environ trois tonnes) avec de l’uranium appauvri afin de diluer l’ensemble en une forme d’uranium naturel. Ainsi, l’Iran aura de nombreuses étapes à passer avant d’être en mesure de transformer ce stock en un matériau hautement enrichi nécessaire pour fabriquer une bombe.
• Ne produire des rotors dans son usine pilote de Natanz que dans des zones auxquelles l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) peut avoir accès chaque mois. Ces rotors sont utilisés pour faire fonctionner des centrifugeuses sophistiquées. Ces mesures rendront possible une meilleure inspection et permettront de mettre en place des conditions de supervision des activités de l’Iran.
• Limiter la production de nouvelles centrifugeuses au seul remplacement de machines endommagées. Cela réduira la capacité de l’Iran à enrichir de l’uranium à un niveau élevé et l’empêchera ainsi de pouvoir produire rapidement une bombe nucléaire.

En échange, les 5+1 ont accepté de:

• Donner accès à l’Iran à 2,8 milliard de dollars d’avoirs qui sont actuellement gelés dans des banques à l’étranger. Ce sont les chiffres calculés au prorata des 4,2 milliards de dollars d’aide fournis en vertu du PAC.
• Continuer à appliquer les sanctions limitées et réversibles qui ont été décidées par le PAC pendant les quatre prochains mois (par exemple la suspension des sanctions contre l’industrie pétrochimique, le commerce de l’or et les importations automobiles en Iran). Un haut fonctionnaire du Trésor américain a fait savoir très clairement qu’il n’y aurait pas d’assouplissement des sanctions dans les secteurs financiers, bancaires et du pétrole, et qu’ils continueraient à surveiller de près les transactions entre les compagnies étrangères et l’Iran.

Justifications de la prolongation

Les Etats-Unis et l’Iran ont passé des heures à négocier les termes définitifs d’une prolongation des négociations. Les Etats-Unis exigeaient essentiellement un acompte de la part de l’Iran, à travers davantage de restrictions sur son programme nucléaire, pour montrer son engagement à parvenir à un accord final. La justification de la prolongation par les 5+1 était fondée sur le fait que (a) l’Iran a été de bonne foi en mettant en place l’accord provisoire, (b) des progrès sur des questions majeures ont été réalisés pendant les négociations de juillet, et (c) contrairement à ce que craignaient les détracteurs de la voie diplomatique, le PAC n’a pas mené à une détérioration du régime de sanctions. De plus, les deux parties se sont accordées à dire qu’il était judicieux de profiter de ces quelques mois supplémentaires de négociations avant qu’ils n’envisagent sérieusement d’abandonner.

L’AIEA a confirmé à plusieurs reprises que l’Iran respecte ses engagements pris en vertu du PAC. L’Iran a neutralisé la totalité de son stock d’uranium enrichi à 20% et a limité les stocks de 5%, permettant à l’AIEA des inspections plus poussées des sites nucléaires, et notamment de l’usine contestée de Natanz. Il s’est gardé d’installer de nouvelles centrifugeuses et n’a pas fait progresser sa centrale nucléaire d’Arak. Le secrétaire d’Etat américain John Kerry a souligné que de réels progrès ont été faits sur différentes questions clés : les centrales nucléaires de Fordow et d’Arak, les stocks iraniens d’uranium peu enrichi, une amélioration de la supervision et la vérification, la recherche et le développement, ainsi que sur les potentielles dimensions militaires du programme nucléaire de l’Iran.

Les obstacles majeurs

Le problème du nucléaire est souvent décrit comme un « Rubik’s cube » qui peut être résolu par différentes combinaisons de moyens, dépendant de l’étendue des concessions accordées pour chaque question. De réelles différences persistent entre la capacité d’enrichissement de l’Iran et le nombre de centrifugeuses qu’il possède. Malheureusement les deux partis ont alimenté une guerre publique des chiffres sur la quantité acceptable de centrifugeuses, ce qui risque probablement de restreindre la marge de manœuvre politique des négociateurs. Pendant ce temps, les pays occidentaux ont insisté sur le fait que l’Iran n’avait besoin que de quelques milliers de centrifugeuses de première génération et ont appelé au démantèlement d’une bonne partie des 20,000 centrifugeuses iraniennes.

Pendant ce temps le guide suprême de l’Iran Ali Khamenei a réitéré en juillet 2014 qu’aucune centrifugeuse ne serait démantelée et que l’Iran exigerait un programme nucléaire industrialisé, composé d’environ 100 000 centrifugeuses de première génération. Des responsables iraniens ont expliqué que cela leur permettait plus de flexibilité puisque Khamenei n’avait pas fixé de délai pour ce projet. De cette manière, cela leur laisse la possibilité d’accepter un accord sur le plus long terme afin d’atteindre ce niveau. Les puissances occidentales estiment que ces ambitions sont inacceptables, tout du moins dans un futur proche.

Le 15 juillet, le ministre iranien des Affaires étrangères Javad Zarif a publiquement déclaré que dans le cadre d’un accord final, l’Iran serait prêt à limiter son programme nucléaire aux niveaux actuels d’enrichissement jusqu’à ce que l’accord Bushehr avec la Russie n’expire en 2021. Cela signifie que l’Iran limiterait son niveau d’enrichissement à 3,5-5% et maintiendrait ses 20 000 centrifugeuses existantes, dont la moitié sont opérationnelles. Bien que l’Iran perçoive ces mesures comme des concessions, les puissances occidentales n’ont pas été convaincues. D’abord, les pays occidentaux ont calculé que l’Iran avait encore besoin de plusieurs années de recherche et développement pour générer une capacité d’enrichissement à plus grande échelle, et ont ainsi estimé que Téhéran ne faisait pas de réel compromis avec cette offre. Ensuite, l’Iran aurait besoin de centrifugeuses bien plus sophistiquées pour développer un programme de plus grande envergure, et l’Occident n’est pas prêt à autoriser ce type d’installations. Cela fait donc peu de sens pour l’Iran d’insister pour le maintien de ses centrifugeuses puisque ces dernières ne rempliraient pas leur mission.

Un défi de taille : se faire confiance

Le programme nucléaire est une source de grande fierté nationale pour le gouvernement iranien.

La priorité pour les négociateurs américains et iraniens réside dans la nécessité de conclure un accord qu’ils pourront faire accepter aux partisans d’une ligne dure dans leurs pays respectifs. Le programme nucléaire est une source de grande fierté nationale pour le gouvernement iranien. Même si le pays est prêt à faire des compromis sur l’enrichissement et le renforcement des contrôles, l’idée de devoir démanteler ses centrifugeuses et d’accepter des restrictions strictes sur la recherche est perçue par l’Iran comme humiliant et inacceptable. Pendant ce temps, l’administration américaine doit affronter ceux qui s’opposent à toute diplomatie avec l’Iran, particulièrement Israël et les puissantes forces du Congrès. Tout au long des négociations ces factions ont appelé à de nouvelles sanctions et la mise en place de limites déraisonnables au programme nucléaire iranien, sachant qu’elles empêcheraient tout espoir d’aboutir à un accord.

Ces négociations devraient reprendre dans les semaines qui viennent dans des cadres politiques et techniques différents. En septembre, les ministres des Affaires étrangères des pays concernés par les négociations se rencontreront pour des discussions de haut niveau en marge de l’Assemblée générale des Nations-Unies. Catherine Ashton qui arrive à la fin de son mandat de Haut représentant de l’Union européenne à la fin du mois d’octobre, continuera néanmoins à présider les négociations sur le nucléaire tout au long de la période de prolongation en vue de minimiser tout risque de perturbation.

Dans les mois à venir, les Etats-Unis et l’Iran vont essayer d’ouvrir la voie aux compromis qui seront nécessaires à la signature de l’accord final, cherchant particulièrement à neutraliser l’opposition rencontrée dans leurs propres pays. Pendant ce temps, les Européens peuvent jouer un rôle essentiel en facilitant ce processus. Dans Détente avec l’Iran : comment l’Europe peut maximiser les chances d’un accord final sur le nucléaire, nous recommandions à l’Europe d’user de ses relations diplomatiques avec l’Iran et les acteurs régionaux pour renforcer la dynamique nécessaire pour la phase finale des négociations.

La voie militaire en particulier pourrait déstabiliser davantage un Moyen-Orient déjà turbulent.

Les progrès qui ont été réalisés lors des réunions bilatérales entre Zarif et Kerry à Vienne ont rassuré les deux parties sur le fait qu’un accord était effectivement possible. Un accord global sur le nucléaire est indispensable pour faire face aux craintes des Occidentaux en matière de prolifération. Augmenter les sanctions ou effectuer une intervention militaire servirait uniquement à ralentir plutôt qu’à empêcher l’Iran de développer un programme nucléaire armé. La voie militaire en particulier pourrait déstabiliser davantage un Moyen-Orient déjà turbulent. Techniquement, des solutions créatives sont sur la table. Ce dont on a besoin maintenant, c’est d’une avancée diplomatique beaucoup plus importante que les précédentes entre l’Occident et la République islamique d’Iran. Les personnalités politiques présentes des deux côtés devront avoir foi les unes dans les autres de manière à avoir confiance en la capacité de leurs homologues à prendre des décisions qui continueront à construire la confiance.