Supervisar la independencia condicional de Kosovo

La lección de la transición de Kosovo hacia la independencia es el valor del 'modelo ICO'; un mandato temporal y un compromiso con la propiedad local, la transparencia y el respeto. 

En febrero de 2008 acompañé a Javier Solana, Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, a la capital de Kosovo, Pristina. El viaje se produjo tan solo dos días después de que el Parlamento de Kosovo declarara su independencia. Nos reunimos con los líderes del nuevo estado independiente y nos sorprendió cómo la atmósfera festiva en la capital contrastaba con las preocupaciones internacionales sobre las reacciones de Belgrado y los serbios de Kosovo. Consciente de la violencia del pasado y de la amargura constante, Javier Solana instó en privado a los líderes de Kosovo a adoptar un enfoque conciliador al tratar con los serbios.

La Oficina Civil Internacional (ICO) a la que iría para representar a Kosovo se estaba uniendo y organizándose. Para allanar el camino hacia la gobernanza independiente, un equipo de Planificación había preparado, en estrecha colaboraicón con el gobierno interino de Kosovo, un borrador de constitución y una serie de leyes, tal como lo requiere el Plan de Arreglo Integral (CSP) de Martti Ahtisaari, el ex presidente de Finlandia.

Nuestro mandato como ICO era supervisar la independencia de Kosovo por un período limitado, a la espera de la implementación del Plan Ahtisaari. Las principales características del plan incluían una iniciativa de descentralización que incluía elecciones municipales (incluido el norte), la protección del patrimonio religioso y cultural serbio, la demarcación de la frontera Kosovo-Macedonia (FYROM), la creación de un tribunal constitucional, y la reforma fiscal (incluidos asuntos relacionados con los derechos de propiedad y la privatización).

El objetivo más amplio era preparar a Kosovo como una democracia multiétnica moderna con plena protección para los serbios y otras comunidades. Junto con otros estados de la región, Kosovo disfrutaría de una perspectiva de futura pertenencia a la Unión Europea, siempre que demostrara respeto por el estado de derecho, buena gobernanza y cooperación regional.

ICO era una oficina relativamente pequeña, en su mejor momento, con unos 250 estadounidenses y europeos talentosos y dedicados (un reflejo de los anclajes de apoyo de Kosovo en la historia reciente). Tomó cerca de cuatro años y medio llevar a cabo la mayor parte del plan de Ahtisaari de construcción del estado, después del cual el período de supervisión se terminó de acuerdo con los partidarios internacionales de Kosovo.

Mirando hacia atrás, hubo dos fases distintas. La primera etapa se centró en la estabilización mediante el establecimiento y la consolidación de las instituciones clave del estado. La segunda buscaba mejorar la propiedad local transfiriendo responsabilidades de ICO a las autoridades de Kosovo y la UE. El momento decisivo llegó alrededor de julio de 2010, cuando la Corte Internacional de Justicia opinó que la declaración de independencia de Kosovo estaba en consonancia con el derecho internacional.

Nuestra relación con la élite política se basó en una asociación igualitaria, más que en un escrutinio internacional intrusivo que Kosovo había experimentado durante la década anterior. En contraste con la práctica de administración interina en Bosnia y Herzegovina, donde los políticos locales que no cumplían fueron despedidos y la legislación anulada por la comunidad internacional, evité usar mis poderes como autoridad final. Buscamos la responsabilidad de los políticos electos, pero para el parlamento, el tribunal constitucional y la sociedad civil, en lugar de ICO.

Sin duda, ninguno de los logros de ICO se produjo sin desafíos o incluso controversia. Belgrado resistió activamente la independencia de Kosovo, y su aliado Rusia impidió que el Consejo de Seguridad respaldara el plan Ahtisaari.

Esto llevó a varios estados, incluidos cinco miembros de la UE, a negar el reconocimiento del nuevo estado. Como resultado, los acuerdos que habían sido cuidadosamente diseñados para la coordinación entre la UE y la ICO se hicieron insostenibles, particularmente en el caso de la política pública. ¿En nombre de quién se esperaba que yo hablara de la UE como un «estado neutral» o del “estatus comprometido” de la ICO?

Con el estímulo activo de Estados Unidos, la ICO fue receptiva al deseo declarado del gobierno de Kosovo de extender su autoridad al norte; sin embargo, la creación de una nueva municipalidad controlado por los serbios y los kosovares en Mitrovica Norte con vínculos administrativos con la capital siguió siendo en gran medida ambiciosa.

En las etapas finales de la misión, el gobierno de Kosovo se volvió cada vez más impaciente por ver levantada la supervisión internacional. Sin embargo, las disputas de último minuto dieron como resultado acordar pasos adicionales para empoderar a la comunidad serbia, como proporcionarles un canal de televisión independiente en su propio idioma.

No obstante, es lamentable que no hayamos logrado un acuerdo sobre la creación de una asociación de municipios serbios de conformidad con la legislación de Kosovo (como se prevé en el CSP) dado que este proyecto sigue siendo difícil de alcanzar en el diálogo en curso entre Belgrado y Pristina sobre la normalización de las relaciones. Un esfuerzo adicional y una mayor disposición a utilizar nuestra autoridad restante podrían haber resuelto este problema hace mucho tiempo.

Una lección importante de la experiencia de Kosovo durante la última década -entorno y contexto bastante específicos- se trata del 'modelo ICO'; una organización esbelta y no burocrática con un mandato de duración determinada y un compromiso con la propiedad local, la transparencia y el respeto. Ciertamente, la cooperación única entre estadounidenses y europeos, incorporada en la «ICO transatlántica», puede no parecer plausible en estos días.

Sea cual sea el papel de EEUU, una asociación «ligera» a medida en asesoramiento y apoyo postconflicto (similar a la ICO) debería constituir un instrumento pereferente en la caja de herramientas de consolidación de la paz, estrechamente vinculada a la diplomacia preventiva y la mediación.

El 10 de septiembre de 2012, la ICO fue disuelta. Hoy, nuestra presencia puede haberse desvanecido de la memoria pública. Esto es como debería ser; Después de todo, la ICO era un breve interludio que operaba entre una variedad confusa y a menudo conflictiva de mandatos y actores internacionales.

Lo que vale la pena recordar diez años después, es lo que Martti Ahtisaari les dijo a sus anfitriones durante la ceremonia de clausura de la ICO: «La propuesta integral ofrece a Kosovo la posibilidad de estabilidad, prosperidad y buen gobierno. Si esa posibilidad se convierte en realidad depende del pueblo de Kosovo, y en particular de ustedes, sus representantes democráticos. Está en su poder, y solo en su poder, hacer que Kosovo sea corrupto o justo, hacer de Kosovo un fracaso o un éxito «.

Pieter Feith es un diplomático holandés que ejerció como Representante Civil Internacional y Representante Especial de la UE para Kosovo.