Farewell, presidencies

It would be easy, but unfair, to dismiss Spain's EU presidency as a failure. It certainly fell far short of initial expectations. But Spain was handed a presidency without precedent. Faced with an economic crisis and a fragmented approach to foreign policy within the EU, Spain's ability to act was undermined by the restraining effects of the Lisbon treaty, and its international image fell to pieces during its term. The measures that were adopted during this term do have significant potential, although it is too early to judge their effect.

The most important measure adopted is undoubtedly the new role of the European Central Bank (ECB). As a result of last month's decisions, the ECB has been reshaped in a way that finally points towards the emergence of a European economic government. What we don't know is whether this is a structural change or merely a reaction to current events - Germany might make the ECB return to its habit of exclusively managing inflation once the economic crisis dies down. So the measure has made history, but we don't know if it will be written with a capital letter. In any case, as the G20 meeting made clear, the struggle to contain the financial markets is far from over (and probably never will be, being a shifting and difficult process by nature).

The other significant measure in terms of its long-term impact is the approval of the European External Action Service (EAS). If the Lisbon Treaty was created for anything, it was to re-program the way the EU manages foreign affairs, and the EAS introduces a fundamental change in how European foreign policy is conducted. Member states, the Council and the Commission tended to work separately - from now on their integration will (in theory) be much tighter. The national foreign ministries will have to rethink their role carefully in order to complement, and not overrule, a new European diplomacy. Establishing the EAS involves treading a very fine tightrope towards a real European foreign policy, but it is worth the risk.

As for whether the Spanish presidency measured up to ambitious early expectations, the fact is circumstances made it a far more sober exercise than initially imagined. As a country, Spain's international image deteriorated sharply, which placed it constantly on the defensive. And as a government, its capacity for initiative - already diminished by the Lisbon Treaty, whose first victims were the Spanish prime minister and foreign minister -was further reduced in the two key matters that have dominated the term: the handling of the economic crisis, and foreign policy.

Regarding the latter, Spain paid the bill for the EU's strategic disorganisation: despite the success of the summit with Latin America, the cancellation of summits with the United States and the Mediterranean nations shows that a foreign relations system based on the repetition of summits without content, and with no objective other than holding the summits, has no future at all. And as Brazil and Turkey made clear with their unusual decisions - first, to negotiate on their own account with Iran, and second, to vote against the sanctions on Iran - the EU seems to have overlooked the fact that real foreign policy is being made outside the summits, not within them.

To place the impact of the Lisbon Treaty on Spain's presidency in sporting terms: Spain prepared for a game of football, and not long before kick-off was told it would be playing basketball. With some exceptions, the Spanish presidency has weathered the storm fairly well, considering the difficult circumstances. At the end of this week, an acting government in Belgium will take up what remains of the rotating presidencies. So we are not really saying goodbye to the Spanish presidency; we are preparing a final farewell to the six-month presidency system. That may be the only mention the Spanish presidency gets in the history books.

(English translation)

Adiós a las presidencias

A pocos días de cerrarse la presidencia española de la Unión Europea, es inevitable intentar hacer un balance. Pero inevitable no significa fácil. Primero, porque, aunque parezca un recurso manido, es todavía pronto para juzgar qué impacto tendrán las principales medidas adoptadas durante este semestre. Segundo, y casi tan importante, porque no existen precedentes de una presidencia como la que le ha tocado desempeñar a nuestro país.

En cuanto a las medidas, la que sin duda es más importante es la que tiene que ver con el nuevo papel del Banco Central Europeo (BCE), que, como consecuencia de las decisiones adoptadas el mes pasado, se ha reconfigurado en un sentido que apunta, por fin, a la emergencia de algo parecido a un Gobierno económico europeo. Lo que no sabemos es hasta qué punto este cambio es coyuntural o estructural, es decir, si una vez bajen las aguas de la actual crisis financiera, la coalición rigorista liderada por Alemania insistirá (y logrará) que el BCE vuelva a preocuparse exclusivamente de la inflación. Por tanto, se ha hecho historia, sí, pero no sabemos si con mayúscula o con minúscula. En cualquier caso, como pone de manifiesto la reunión del G-20, la pugna por embridar a los mercados financieros dista de estar cerrada (y probablemente no lo estará nunca, ya que es un proceso que por su naturaleza es tan cambiante como difícil).

La otra medida destacable en cuanto a su impacto a largo plazo es la aprobación del Servicio de Acción Exterior Europeo (SEAE). El Servicio supone un cambio fundamental en las reglas del juego de cómo se hace la política exterior europea y en los actores que la protagonizan. Si hasta ahora los Estados miembros, el Consejo y la Comisión tendían a hacer cada uno la guerra por su cuenta, a partir de ahora la integración entre los tres será (en teoría) muy estrecha. Eso sí, los Ministerios de Exteriores nacionales tendrán que repensar cuidadosamente su futuro papel y despliegue, con el fin de complementarse, y no solaparse, con la naciente diplomacia europea. Cierto que el SEAE es todavía un cable de acero muy fino por el que habrá que hacer funambulismo hasta llegar a una verdadera política exterior europea, pero los riesgos merecerán la pena. Al fin y al cabo, si para algo se hizo el Tratado de Lisboa fue para reprogramar la Unión Europea hacia el exterior.

En cuanto a la presidencia en sí misma, frente a las expectativas iniciales, que sin duda fueron excesivamente ambiciosas, lo cierto es que las circunstancias la han convertido en un ejercicio mucho más sobrio de lo inicialmente previsto. Como país, España ha sido víctima de un acusado deterioro de su imagen exterior que le ha obligado a estar constantemente a la defensiva. Y como Gobierno, con una capacidad de iniciativa política mermada por la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, cuyas primeras víctimas son el presidente del Gobierno y el ministro de Asuntos Exteriores, esta capacidad se ha visto aún más reducida en los dos asuntos clave que han dominado el semestre: la gestión de la crisis económica y la política exterior.

En este último ámbito, España ha pagado los platos rotos de la desorientación estratégica de la Unión Europea: pese al éxito de la cumbre con América Latina, la cancelación de las cumbres con Estados Unidos y el Mediterráneo muestra claramente que un sistema de relaciones exteriores basado en la reiteración de cumbres sin contenido y sin más objetivo que la propia celebración de la cumbre carece de futuro alguno. Y, como han puesto de manifiesto Brasil y Turquía con su insólita decisión de, primero, negociar por su cuenta con Irán y, segundo, votar en contra de las sanciones a Irán, a la UE parece que se le ha pasado por alto que la verdadera política exterior tiene lugar fuera de las cumbres, no dentro de ellas.

Por poner el impacto de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en términos deportivos, España se preparó para jugar al fútbol, pero en el último minuto fue informada de que tendría que jugar al baloncesto. Así las cosas, salvando el errático rumbo adoptado en cuanto al tema de si habría sanciones o no para los Estados miembros que incumplieran los objetivos fijados en la nueva agenda de crecimiento 2020, la presidencia ha capeado el temporal razonablemente bien, especialmente teniendo en cuenta el contexto tan adverso. Intriga pensar qué pasará a partir de ahora, cuando una Bélgica con un Gobierno en funciones asuma lo que queda de las presidencias rotatorias. No se trata pues de decir adiós a la presidencia española, sino de decir adiós definitivamente a las presidencias rotatorias. Ironía final: lo verdaderamente histórico de la presidencia española será que con ella las presidencias rotatorias pasaron a la historia.

Este artículo fue publicado en El País el 28 de junio de 2010.